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发轫于海南的“多规合一”改革 获中央推广

南海网 http://www.hinews.cn 时间:2017-01-11 16:01 来源:海南日报客户端 作者:
  

  这项发轫于海南的重大改革,何以获得中央两办发文推广?

  据海南日报客户端丨综合人民日报 新华社 海南日报

  开年伊始,一项发轫于海南的重大改革再次传来喜讯:中共中央办公厅、国务院办公厅于1月9日印发了《省级空间规划试点方案》。根据方案,我国将在海南、宁夏试点基础上,综合考虑地方现有工作基础和相关条件,将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等7个省份纳入省级空间规划试点范围。

  早在2015年6月,海南就被定为全国唯一的省域“多规合一”试点省份率先进行“多规合一”改革。如今试点范围不断扩大,作为改革试点先行者的海南,是如何在这项改革上为全国探路的呢?海南又是以一份怎样的答卷让中央将改革推广全国的呢?

  高空鸟瞰海口风光。海南日报记者 张茂 摄

  海南何以成为全国首个改革试点省份?

  2015年6月,中央全面深化改革领导小组第十三次会议,同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合,解决现有这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题。

  能被作为全国首个改革试点,与海南的“先天条件”不无关系。海南是全国唯一省直管县的体制,我国陆海统筹、军民融合、林田协调等类型的空间规划均有体现。

  由于各部门规划编制期限不同,审批主体不同,规划之间“相互打架”现象相当严重,多张规划图要合为一张《海南省总体规划》难度极大。图斑重叠、矛盾之处多达127.9万块,比如,国土部门显示在耕地上,住建部门显示为建设用地,林业部门却认定属于林地。一个县到底有多少生态林地、多少公益林、多少基本农田、多长海岸线,各个部门的说法不一。全省的生态红线应该怎么划,也只能定个大概……图斑重叠的背后,则是资源浪费、重复建设、要素配置效益低下等影响地区发展整体性、协调性和可持续性的突出问题。

  在海南省委书记罗保铭看来,海南开展省域“多规合一”改革试点,既是党中央赋予海南的重要改革使命,也是国家全面深化改革全局中的具体组成部分。“多规合一”是一项系统工程,涉及多个部门和方方面面的协调配合,需要改革攻坚打破壁垒藩篱,“一张蓝图干到底”。

  海南省省长刘赐贵在2016年全国“两会”受访时也表示“海南责无旁贷、责任重大、没有退路,必须尽全力搞好改革试点工作。”

  俯瞰三亚市区三亚湾全景。海南日报记者 武威 摄

  那么改革走到现在,海南是怎样绘制这张“蓝图”的呢?这张“蓝图”又呈现了多少美好图景呢?

  海南省推进“多规合一”改革试点都做了啥

  海南把推进改革试点的“第一招”,对准了工作机制的创新,坚持把海南作为一个整体来统一规划,大胆改革过去规划编制工作机制,推行“五改”,形成了上下联动、横向互动、共同推进的机制。一是改变过去由政府职能部门主导编制规划的做法,成立权威、高效的领导小组统筹协调;二是改变过去省与市县编制规划不协调的做法,实行同一框架下省与市县联动。省域“多规合一”工作主要是通过编制《海南省总体规划》,落实全省“一盘棋”的理念和要求,形成引领全省发展建设的一张蓝图。(《海南省总体规划》包含《海南省主体功能区划》、《海南省生态保护红线规划》、《海南省城镇体系规划》、《海南省土地利用总体规划》、《海南省林地保护利用规划》、《海南省海洋功能区划》等六大部分)

  三是改变过去规划地方编、中央部门审核的做法,实行省部合作共同推进;四是改变过去军队与地方规划自成体系的做法,实现军地双方协调推进;五是改变过去规划编完再落实的做法,实行边编制边整改。省政府组织开展了整治违法建筑三年专项行动、海岸带专项检查、城乡脏乱差治理、江河湖库水污染专项治理等,针对编制过程中发现的共性问题进行专项整治,做到边规划、边治理、边推进。

  海南岛生态空间结构图。来源:海南省人民政府官网

  观念决定思路,思路决定出路。海南改变过去只看陆地的思路,着眼于统筹考虑3.54万平方公里陆地和200万平方公里的海洋,无论是在产业布局、生态保护,还是基础设施互联互通上,谋划陆海统筹协调发展的“一张图”。主动对接国家战略,提出了海南未来发展的“一点两区三地”的战略定位:“一点” ,即21世纪海上丝绸之路的战略支点;“两区”,即全国生态文明建设示范区、全国改革创新试验区;“三地”,即世界一流的海岛海洋休闲度假旅游目的地、国家热带特色产业基地、南海资源开发服务及海上救援基地。

  三亚丰兴隆生态公园。海南日报记者武威摄

  在空间管控上,海南省按照“构建山清水秀的生态空间、集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间”三个空间的要求,合理确定了山海相通、可持续发展的生态空间比例,保障发展的生产空间,并明确了开发强度和城市发展空间的边界。提出到2020年,全省建设用地总量为3571.4平方公里,占海南岛面积的10.5%,到2030年建设用地总量为3699.4平方公里,占海南岛面积的10.9%,与2013年9.8%的现状相比适度增长,体现了不盲目扩张城市,集约、高效、宜居、适度发展的理念。

  针对现有各类规划存在的空间规划矛盾突出、生态本底遭到侵蚀等突出问题,海南按照“严守生态底线”的思路,确定了生态保护和资源消耗的控制性目标,强化生态环境指标约束,划定“三条线”:划定生态保护红线、资源消耗上线、环境质量底线,做到保护生态环境“一把尺”,并落实到规划中。

  针对各市县发展中存在的功能空间布局散乱、同质化发展日趋严重的问题,海南省在“多规合一”中注重强化功能园区产业综合管控,实行统筹集中优化,做到资源配置“一体化”,从而调整优化全省开发建设空间布局,统筹谋划各类发展要素,合理配置资源,相对集中重点发展优势产业、重点产业园区、重点城镇区域、重大基础设施。一是相对集中重点发展的产业;二是全省统筹集中布局省级以上产业园区;三是全省统筹优化布局重点基础设施。

  针对当前城镇化建设过程中存在的盲目扩张新城区、缺乏产业依托、没有鲜明特色、布局不合理、同质化严重等突出问题,海南统筹推进新型城镇化建设,重点谋划“三个层级”,做到海南岛全域“一座城”。主要是打破行政区划界限,培育带动力强的两大中心城市;以特色产业为依托,重点培育100个产业小镇;结合发展乡村旅游,重点培育1000个内涵丰富、功能齐全、特色鲜明的美丽乡村。

  由于各类规划历史上自成体系的原因,数据相互“打架”问题和矛盾突出,生态空间、生产空间、生活空间互相重叠。针对于此海南在“多规合一”中注重统筹协调各类规划指标,实现标准统一,做到数据管理“一平台”。算好产业、人口、建设用地、基础设施等4笔账,确定清晰的、准确的发展目标;统一空间规划坐标。

  海南颁发首批“三证合一”营业执照。

  针对行政审批、政府服务不到位影响项目建设和园区发展的问题,我省深化政府治理方式改革,做到政务服务“一站式”。制定了《省重点园区植入自贸区政策最大限度减少行政审批改革试点方案》,明确海南生态软件园、海口美安科技新城和博鳌乐城国际医疗旅游先行区3个园区作为加快推行简化行政审批改革的试点,大力推进“六个试行”改革。一是试行“规划代立项,区域评估评审代单个项目评估评审”改革。二是试行以企业“承诺公示制”简化审批。三是试行多部门“联合验收机制”。四是试行项目退出机制。五是试行园区项目“非禁即入”。六是试行“一个窗口”。园区管委会建立单一窗口,统一受理企业各类申请等。

  据不完全统计,“十二五”期间,省政府各职能部门共编制了各类省域层面规划183项,市县层面也相应编制了各类规划,但在规划执行过程中,有的部门和市县随意搞变通、做选择、打折扣甚至直接开口子,轻视规划、忽视规划甚至无视规划的现象十分突出。针对这些问题,我省着力提升总体规划的权威性和严肃性,建立包括地方政策法规支撑体系、政府审批支撑体系强化机构设置支撑体系、整合各类规划执法队伍,建立统一高效的规划执法体系;扩大改革社会认同度等“五个支撑体系”,做到规划管控“一个口”。

  海南“多规合一”改革实例

  过去的一年多,海南在生态修复立法保护和城市规划多规合一上取得的成就有着这样鲜活的实例佐证:

  海口市全面开展“创建国家文明城市、创建国家卫生城市”活动,环境卫生脏乱差、交通秩序混乱的局面得到初步改变。

  2016年11月30日,天涯区依法拆除海坡村南门东侧逾7000平方米违建。三亚日报记者 黄世锋 摄

  2015年4月,住建部将三亚确立为全国城市修补、生态修复试点城市。三亚“双修”和全省“多规合一”同步进行。立足“还海于民、还景于民、还绿于民”,一场阻止建筑野蛮生长、明确城市边界的大行动开始了。截至2015年底,三亚共拆除违章建筑7278栋,总面积达388.57万平方米,“金阳光”还楼于田,也给城市内外都留下了空间。

  老城经济开发区建立起了改革创新容错免责机制,对因推进审批制度改革创新而突破常规的单位和个人实行免责。只要投资项目符合入园项目准入清单,审批人员就可以大胆地批;行政审批进一步“瘦身”,海南生态软件园新入驻近200个项目,博鳌乐城国际医疗先行试验区动工14个项目,海口美安科技新城动工12个项目。

  按照“多规合一”的统一要求,海岸线200米内不允许建设。图为三亚亚龙湾海岸线。海南日报记者 武威 摄

  海口市东寨港通过立法保护、生态修复,重现鱼跃鸟欢美景-……

  在未来,海口将抢抓“多规合一”难得的历史机遇和战略机遇,建成国际旅游岛中心城市;东方、临高、琼中、白沙等4个市县总体规划也在2016年底原则上通过……海南在探索“多规合一”改革,建设幸福家园、中华民族的四季花园、中外游客的度假天堂的道路上继续前行着。

责任编辑:陈元才
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